与某些当地士绅有交往外，他们与当地百姓常常是很少有或几乎没有任何接触。[41]按照《回避法》的规定，官员们通常每三年换一个地方，而“吏”仍旧留在原衙门里。“吏”的任期按规定是五年，但是他们通常都能够通过各种方式得以连任，或是改名换姓，或是由亲朋接替他空出来的位子。[42]结果便是当官的被卡在了中间：他们为了使政府机器运转而不得不倚赖于“吏”，但是又必须对“吏”的腐化行为负责任，要靠一个人单枪匹马根除这些根深蒂固的痼疾是不可能的。

清统治者继承的是一个汉族王朝的制度和政策，因为他们是满人不是汉人，为了保证其统治，在行政管理方面，他们就力图比汉人更像汉人，因此之故，他们便不愿或不能改变他们继承来的制度。他们没有改进现存的规章制度以创造一个为社会所能接受的具有专门行政知识的官员队伍（这种改进可能会招致官僚士绅的强烈反对，因为这种改进如果实行的话，这批人早就一蹶不振了），与此相反，他们随波逐流，希图通过加强法律的运用和帝国政府对儒学的扶持来得到汉人的支持并控制住汉人。在此进程中，学问和时尚愈益脱离现实，当官的变得没有能力处理行政事务了。由于帝国政府并不设置专门的参谋人员，地方官吏们上至总督下至县令，为了保护自己，不得不以私人关系为基础寻求保护，[43]从而幕府制度在一个有坚强有力的中央政府的时代牢固地建立了起来。

幕府的人选主要来自因种种原因而穷困潦倒的那一部分“士”，他们或是尚未进入官场，或是已经脱离官场，或是志趣在于务实，因而不能与科考标准相吻合。[44]这些人中，人数最多的是那些科考中名落孙山的士子，他们入幕后，仍致力于读经作文，抽时间为科考作准备，不甘心为谋一饭碗而自辱其身终生为“吏”。尽管他们处于官僚和财主世界的边缘，他们仍然属于读书人。另一些人则来自“候补”官。[45]这些人是那些虽然通过了科举考试却尚未被授予实职的“士”，他们未被授予实职，而是被派往某一指定省份去等待空缺。由于官员的数额总是供过于求，“侯补”官可能要等好几年才能得到空缺。在这同时，他们得在一个为无职官员和落第士子提供不了几碗饭吃的世界里谋求一份差事养家糊口，而聘用落第士子和无职官员的幕府制度正好填补了这一经济需要，反过来，它又为官员的选拔准备了侯选人。

幕府人选的一个特殊集团、一个大有垄断较低级地方政府幕府的集团，是浙江绍兴人。对他们而言，供职幕府是一个世代相传的职业，一个绍兴人供职幕府，就像一个山西人开钱庄一样，是自然而然的事情。[46]对这些人来说，他们的专门知识是其谋生的唯一手段，他们力图“尽量保守其在撰写信函的形式、计算的诀窍及贿赂清单诸方面的秘密，形成了一股如此强大的力量，以致一个仅有中等处事能力的官员若无他们的指导便没有什么希望能开展工作”。[47]

一个士子要想进入幕府，通常要有朋友或亲属向有关官员推荐；有的他自己本人是有关官员的朋友，或凭借自己的声名被有关官员邀请入幕。如果他入幕之前没有受过专门训练，入幕后则先接受训练，逐渐获得专门能力，一旦历练有成，再通过荐举寻找其他工作就是轻而易举的事了。大多数幕府老手都有一两个徒弟接受他们的训练，经过一段时间，他们被推荐到需要人才的官员的幕府中。

汪辉祖就是这类人中的一个典型例子。他1731年1月21日出生于浙江省萧山县。他的父亲做过典史，于1741年死去，他不得不挑起养家糊口的重担。17岁时他中了秀才，两年后，即1749年结婚。1752年他成了在江苏做县官的岳父的文案，开始了其供职幕府的生涯。幕府中掌管刑名者收入最高，正是纯粹出于经济原因，汪氏开始在这方面训练自己，此后三十四年间他就一直吃这碗饭，先后任职于16位县官手下。这期间，他抽出时间角逐于科场以期获得更高的功名，经过8次失败，于1768年中了举人，又经过3次失败，于1775年他46岁时中了进士。尽管他已中了进士，此后11年他在候补实缺期间仍操旧业。从1786年他被任命为湖南一县令始，到1793年退休止，其间他在该省历任数职。从退休直到1807年去世，他专心致力于著述。[48]

汪氏也是一个颇有造诣的学者和史学家。他的两部著作《佐治药言》和《续佐治药言》，一直到清朝末年都被视为地方行政官员必不可少的指南。这两部书由66篇文章组成，用作者的话说，“皆馆（幕府）中所躬行而习言者”[49]。他把自己的言行记录下来，作为对幕友的忠告和激励，为各级幕友提供了一个在道德规范和为幕之道方面仿效的典范。

幕府的成员被称作“幕友”、“幕宾”或是“幕客”、“幕僚”。这些称呼意味着官员与其参谋人员之间的关系是一种平等的关系。官员被视为“主”，被称作“东翁”或“老东”[50]。按照中国的礼节，客居上位而主居下位，因而，作幕友决不是有损身份的事，而是荣耀的、受人敬重的。

幕友是被聘请入幕的，按照惯例，既是聘请，就须得举行一定规模的庄重感人的仪式以示对幕友的敬重。[51