官不准由宰相任用，于是台官谏官同为须由皇帝亲擢了。本来谏官之设，用意在纠绳天子，并不是用来纠绳宰相，对皇帝才称谏，而且谏官也明明是宰相的属官。现在谏官脱离了门下省，就变成了秃头的，独立的，不隶属于宰相了。而又是由皇帝所亲擢，不得用宰相所荐举，于是谏官遂转成并不为纠绳天子，反来纠绳宰相。于是御垣遂形成与政府对立之形势。谏官本是以言为值，无论什么事什么地方他都可以讲话，不讲话就是不尽职，讲错话转是不要紧。而且这些谏官阶位低，权柄小，只是些清望之官。本来就挑选年轻有学问有名望有识见有胆量能开口的才任为谏官。他们讲话讲错了，当然要免职，可是免了职，声望反更高，反而更有升迁的机会。所以宰相说东，他们便说西，宰相说西，他们又说东。总是不附和，总爱对政府表示异见。否则怎叫谏官，怎算尽职呢？这一来，却替政府设立了一个只发空论不负实责的反对机关。他们尽爱发表反对政府的言论，而且漫无统纪，只要是谏官，人人可以单独发表意见。政府却不能老不理他们的意见。这一风气，是从宋代始，这也算是清议。清议总是政府的对头。清议固然未必全不好，但政府总是有擎肘。谏官台官渐渐变成不分。台官监察的对象是政府，谏官诤议的对象还是政府，而把皇帝放在一旁，变成没人管。做宰相的既要对付皇帝，又要对付台谏，又如何得施展？

但上面所述，多半还是些人事，而非属于制度。若论制度，宋代大体都沿袭着唐旧。只因宋初太祖太宗不知大体，立意把相权拿归自己，换言之，这是小兵不放心大臣，这也罢了。他们种种措施，自始就不断有人反对。但因宋初承袭五代积弊，社会读书人少，学术中衰，反对的也只晓得唐制不如此而已，并未能通览大局，来为有宋一代定制创法。后来皇帝读了书，懂得历史，懂得政治，社会读书人多了，学术中兴，直到仁英神三朝，才想把以前祖宗积弊，加以改革，但积势已成，急切反不过来。范仲淹失败在前，王安石失败在后。宋神宗一意信任王安石，要他来变法，然而谏官与宰相互相对垒，互相水火。而当时的谏官，又不像现代西方的所谓反对党。谏官是分散的，孤立的。他们的立场，好像是专在主持公议，并非为反对政府。在道义的立场上，比近代西方的反对党更有力。宰相不听他们的话，他们就求去，去了名更大。另一人上来，还是依照前一人的主张，继续反对。政府又不能不要这些官。这一制度，这一风气，实在是难对付，结果便只有宰相求去。