地方县令、里正的官吏，管理附营内部具体事务。

附营里的军民因常年生活在一起，彼此互通婚姻，关系错综复杂，形成一个封闭排外的稳固综合体，强行以外力拆散，难度极大，风险极高。

故而历次成德牙军内部的整编中，都以营为基本单位进行，无论怎么分化组合，营及以下单位都始终保持稳定。

这个特点正好被李茂所利用，三万成德军必须打散建制，否则任谁也无法真正驾驭，既然他们只在意营以下编制的完整，那便以营为单位将其拆散开来。

三万牙军拆散成六十个独立营，分散编入其他各军中。原营级及以下编制保持不变，人员保持稳定，附营随正营迁移，由各军支给营建费用。

增加三万精兵，减少三万对手，李茂是高兴的，但成德残破的经济并不足以供养这支庞大的军队，加上王昱、王庭凑当政时为了收买军心无节制的赏赐，恒州府库空空如也，不仅如此，王庭凑还以两税做抵押，向恒州银柜借下天量的贷款，这些借贷若不承认，势必会削弱李茂在成德的威信，给觊觎者以可趁之机。

幽州的财政改革初见成效，填平这个窟窿勉强也能做到，然而窟窿好填，无底洞却是填不满的，任由成德的乱局继续下去，成德的财政无底洞终将会把李茂拖垮。

解决成德财政危机的根子还得从成德六州着手，李茂查阅成德户籍得知，六州编户人口仅十五万户，不敌江南一个大州，却要供养比江南多二十倍的军队和官僚，足见负担之重。

成德六州的实际人数当然不止这些，约半数人口和田亩被大户隐匿，这些大户与王家有着千丝万缕的联系，是成德割据后形成的特权阶层，不必缴纳赋税，子弟可以在官府做官，成德的一切好处他们都要均沾，一切负担跟他们无关，不仅普通百姓恨之入骨，便是王家也恨的口齿发痒。

现在王家倒了，他们所依仗的官僚体系和牙军已经不复存在，他们就像被抽掉水的河沟里的鱼，躺在烂泥上苟延残喘。

是把这些鱼从河沟里捞出来杀掉充饥，还是留他们一条活路，逼他们做出让步，最终达到地方的生态平衡。

显然前者操作起来更简单，效果也更明显，但无疑副作用也最大。

这套做法以前在营州实行过，朱洄弃城而走，李茂没收其一切财产，包括大量土地和人口，然后组成公有田庄，再视情况慢慢私有，让利于民，路线图规划的清清楚楚，实际走起来却无比艰难，因此孽生的大量贪腐，几乎葬送了整个营州官场。

自此之后，李茂便变得小心翼翼，入主幽州之后，他承认了幽州本地豪富人家对土地和人口的占有，并宣布对合法财产给予保护，之后采取各种手段不停地给当地大户消肿，弥合极贫和极富之间的鸿沟，保持地方生态平衡。

现在看来虽然麻烦一大堆，但总体效果却比营州要好。

成德的环境比幽州复杂，执行这一政策的后果是什么，李茂还不敢太乐观。