国为郡，灭家为县。然而郡县与国家，却有天壤之别。

周的国和家，是封建的结果。天子封建诸侯，是为国；诸侯封建大夫，是为家。家是大夫的，国是诸侯的。诸侯和大夫，是国和家的主人。他们不但有产权，而且有治权，因此是君主——诸侯是国君，大夫是家君。

郡守和县令，则不是主，而是仆。春秋战国，他们是国君之仆；秦汉以后，他们是皇帝之仆。郡和县，都不是他们家的，而是国君或皇帝的。他们之于郡县，当然没有产权，甚至没有治权，只有代理权。换句话说，他们是由国君或皇帝任命和派遣，代表元首管理郡县的。

因此，郡守和县令没有爵位，只有职位。他们的职位也不像诸侯和大夫的爵位那样可以世袭，反倒可以罢免和调动。也就是说，诸侯和大夫是国和家的当家人，郡守和县令则只是君权的代理人。

这，就叫“官员代理”。

官员代理，是因为“中央集权”。官在四方，权在中央。集权，就不能再封建，因为封建是分权制。因此，一旦全国为郡县，邦国就必然变成帝国。至于那元首是叫国王还是皇帝，其实并不要紧。只不过碰巧的是，嬴政的称皇帝和定郡县，竟刚好是同时进行的。

秦，理所当然地成为帝国。

变成了帝国的秦，海内为郡县，法令由一统。踌躇满志的秦始皇，便开始了他的统一大业。