，社会的安定才能得以保证。

从建武二年（公元26年）开始，他先后下了八次诏令，强调奴婢是“人”、非“卑者”，致力于提高其待遇。

在刑法方面，他议省刑罚，宽弛刑律，不依峻法而扬威。“解王莽之繁密，还汉世之轻法。”

对于国内的贫困百姓，他诏令每年赐给普天下的鳏夫、寡妇、孤儿、孤老人、病重残疾人和贫困不能维持生存的人，每人五斛粮食。并不断在全社会范围内形成制度，使得老有所养，少有所依，贫有所济，从而使得整个社会趋向安定和谐。

在退功臣，进文吏，集中皇权，加强监察制度，裁并郡县，减少吏员，罢郡国兵，减轻田租，减轻刑法，赦免囚徒，解放奴婢之外，他还在酝酿着一场旷日持久、惊天动地的大运动……

7．度田与中兴

在实行偃武修文政策后的第二年，即光武帝建武十五年（公元39年），经过深思熟虑的刘秀在全国范围内发动了一次规模宏大的“度田”斗争，这一斗争异常激烈，还引发了连续不断的局部动乱。

这，到底是怎么回事呢？

原来，刘秀通过对西汉政权灭亡的分析研究，找到了一个深层原因，那就是西汉昭、宣帝以来土地兼并的加剧和小农经济的破产。

土地兼并必定会使地方割据势力增强，而农民的破产又必定会使社会涌现许许多多无家可归的流民，形成了不稳定因素。

当然，土地兼并现象并不是西汉才有，它是土地私有制的必然产物。

早在战国时代，这种兼并现象就随着土地的私有和买卖出现了，到秦朝时，用西汉武帝时董仲舒的话来说，已是“富者田连阡陌，贫者亡立锥之地”了。因此，董仲舒提出了“限民名田，以澹不足”的主张，希望能限制私有土地的数量。

西汉末期，师丹、孔光与何武等人也看出了土地兼并的危害，提出限制“诸侯王、列侯”及“吏民”私有土地数量的主张。

王莽更是想通过“更名天下田曰王田”以达到恢复井田制度来废除地主土地私有制的目的。

从历史发展规律来看，简单草率地废除土地私有制已经不可能，王莽只能搬起石头来砸自己的脚，最后不得不下书称：“诸名食王田，皆得卖之，勿拘以法。”

刘秀从底层平民造反而登上了皇位，自然知道土地对农民生活的重要性。

所以，他在加强了中央集权统治后，第一件大事就是“度田”，解决农民土地问题。

从字面上来看，“度田”，即丈量土地。

但刘秀要做的，除了丈量土地外，还要“案比”，即清查户口。

要知道，这二者是密切相关的。

豪强地主大量兼并了土地，就会迫使大批的农民破产变为流民、奴隶及依附人口。

这些流民、奴隶及依附