共和八年，当国家实现统一后，摆在新内阁面前的就是与列强签定的诸多不平等条约，废除不平等条约是新内阁的首务，不平等条约是否能够废除直接关系到国家的尊严与利益，更关系到新内阁的威望。但废除不平等条约从何着手，复兴党内激进派希望一劳永逸用武力收复租界、以及租借地，同时废除全部不平等条约。而稳健派和外交部则认为应通过外交努力，逐步收回国家权益。司马理智的支持了外交部的意见，通过谈判解决问题。

三年来外交努力虽进展不大，但仍取得成效，像收回租界巡捕权、关税保管权以及收回汉口租界，诸如此类的进展鼓舞了外交部 “修约外交”的信心。中外所订条约，内容繁复，综其不平等之要点，主要为协定关税、领事裁判权、租界租借地、内河航行权、陆海军驻屯权五种，其中至关重要而足制中国命脉者，为协定关税和领事裁判权。因而，共和政府首先就关税自主展开交涉，同样关税自主谈判亦为最困难的谈判。

鸦片战争后，中国失去关税自主权，但海关行政仍由中国管理。1853年9月上海小刀会起义，占领上海县城，迁设租界外滩的江海关被群众捣毁。1854年夏，英领事阿礼国提出一个中外合组海关的方案，两江总督怡良派苏淞道台吴健彰于6月29日和英、美、法三国驻沪领事会达成一致，规定:三国领事各提名一人，由中国任命为税务监督与中国共同管理江海关的征税事宜。

1858年清政府与英、美、法签订的《通商章 程善后条款》对这一办法作了修改： “任凭总理大臣邀请英人帮办税务，毋庸英官指荐干预”，并 “各口划一办理”。1859年江海关英籍税务监督李泰国被委派为总税务司长，负责募用外国人在各口岸任税务司。从此，外籍税务司管理中国海关便成为制度。1861年起，广州副税务司英人赫德任总税务司（初为代理），一直管理中国海关近半个世纪。

终清一代，海关管理征税，税款的保管则由清政府任命的海关监督掌握。辛亥革命爆发后，总税务司伙同北京外交团把海关税款分存于汇丰、德华、道胜三家外国银行的总税务司帐户。从此，税款保管权也落入外国人手中，甚至连偿债、赔款、剩下的关余，中国政府也无权动用。

关税直接关乎政府财政收入，也是民族工商业和国内市场健全发展、消除外贸逆差的有力保障。中国自晚清就丧失了关税自主权，被迫接受列强强加的 “协定关税”，根据 “协定关税”，中国对进口货物只能征收税收，不得加税。

对于后进国家来说，关税是保护幼小的民族工业、抵制外货倾销的有力手段。中国自鸦片战争后便丧失了关税自主权，以５％的协定关税成为世界上最低的进口税率国。这种值百抽五的协定关税税率，是世界上最罕见的低税率，对于列强国家向中国廉价倾销商品和掠夺工业生产原料，提供了极为有利的条件，从而严重破坏了中国的民族市场，摧残了中国工商业的发展，同时大大削弱了中国政府的财政收入。

也正因如此，自共和八年起，当国内趋于稳定后，便力图通过外交努力实现 “关税自主”，以本国的财政、经济和文化需要，自行以法律制定国家关税税制，不受他国扯肘和牵制。自共和九年起，由外交部发起的 “关税特别会议”每三个月举行一次，其目的就是收回关税自主权。

但三年来的努力，所收回的仅仅只是税款保管权，各国均拒绝交还中国关权，控制中国关权，是一个打击中国实业发展最力的武器。其中犹以日本为最。为了补偿关税损失以及保护国内实业，政府只能通过对进口商征收 “进口商品附加税”的临时举措确保关税收入，同时达到保护国内实业的目的。但这只是临时举措，最根本解决之道还在于收回关税自主权。

共和八年后中国对美国的投资者和银行家来说是一个宝库，三年来他们不断把资金投到中国欣欣向荣的工业。而中国政府和民间资本则在三年来增加了对南方各省的投资，到共和十年，美国在中国外国投资总额中已经占到百分之五十五，涉及到从造船到纺织等诸多轻重工业，仅在共和十年，美国资本界在华直接投资即高达三亿美元。

而几年来，美国报界始终对传奇般的中国市场大肆宣传。到共和十年，美国对华出口额占百分之十六，而且这个数字每天都在增加。中国南方钢铁厂需要美国废铁、整个中国都需要美国石油，甚至于中国成了美国海外第三大主顾。

“我所到之处，都听到这样的意见：我们两国终于垮越太平洋天堑互相了解，认识到靠友谊建立的团结比纸上条约建立的团结更加牢固。”前驻华公使保罗.芮恩施在回忆录中写道。因为日本的威胁，共同利益促使中美两国越走越近。对于美国而言，美国的资本界需要中国的庞大市场。美国仍然是享有诸多特权的列强之一，为突破各国在关税自主权上的坚持，美国无疑是最佳突破口，而且美国对归还中国 “关税自主权”有着积极态度。

“顾总长，在原则上，我国政府对于贵国提出的关税自主请求，从来都是持支持态度，但希望顾总长注意到一点，一旦贵国收回关税自主权后，是否会单独给某一国以贸易最惠国待遇，比如日本。目前贵国正在与日本进行会谈，以开创两国关系新纪元，在贵国收回关税自主权后，是否