来，在目前条件下，“与不得已，官制不及改，则莫若封建方镇为一，置燕、齐、晋、汴及东三省为王畿，注错无所变，其余置五道：……道各以督抚才者制之，冠各以地，无以虚辞美称，行政置吏，惟其所令；岁入贡于泉府者数十万，毋有缺乏；扶寸地失，惟斯人是问。一受其爵，非丧土缺贡，终其身无所易，死则代以其属吏，荐于故帅而锡令于朝。其布于邻国，则曰斯吾封建之国也。交会约言在是，天室弗与知。若是，则外人不得挟政府以制九域，冀少假岁月以修内政，人人亲其大吏，争为效命，而天下少安矣。”（《分镇》）章太炎认为，这虽然是等而下之的对策，但在当时中国的政治环境下未尝不可作为一种解决问题的变通方案。

地方自治的理想或许不是解决中国问题的最佳方案，但在中国被迫踏入现代化门槛时却又不得不成为一种趋势和一种选择。诚如欧渠甲在1902年所写的《新广东》中所说的那样：“且夫自立者，天地之大义，生人之本分，不可不担当不力行者也。我人之呻吟于专制政体之下，不得平等自由，登进文明之路，宜早树独立旗，击自由钟，以奋我国民之精神，以复我天赋之权力，虽满清政府未到如斯之地位，尚需早图自立，以除阻我文明之进步矣，何况其衰颓至于今日者乎？”如果说“东南互保”还带有以地方实力解决政治危机暂时性、临时性考量的话，那么，宋教仁等人在辛亥后关于中国权力模型设计，特别是中央与地方间关系重构则是近代中国地方自治思潮的逻辑发展和理性审视。宋教仁《中央行政与地方行政分划之大政见》说：“吾人谓今日之中国，中央集权制固不宜，偏重地方官制之地方分制亦不宜，谓宜折中，以对外的消极的各政务归之中央，以对内的积极的各政务归之地方。其地方政治中，则尤注重于地方自治一途，使人民直接参与施政，以重民权，如是庶合轻重适当之道也。”这实际上是对近代以来的地方自治思想作了理性概括和总结。中国如果照此发展，一方面可以有效克服旧有中央集权体制弊病，另一方面决不会出现地方势力坐大和分裂局面。

清末联邦制何以不可能

当过分的中央集权体制弊病日益明显时，人们的关注点当然是如何克服这一政治体制的弊病，重建新的权力模式。这一点在清末民初表现得尤为明显。宋教仁所提出的分权模式既是对前此思想探讨的理性总结和折中，也是对以后中国政治发展的预测和规划。宋教仁的理想一方面是想克服旧有中央集权体制弊病，调动和利用地方积极性，另一方面他实际上是依然期望在“统一中国”框架内解决问题，期望建立一个强有力而又富有理性的中央政府，以此作为社会整合和推动中国现代化进程的主导力量。据此我们不难看到，宋教仁分权模式的核心，不是要导致中国分裂、地方主义坐大，而是重建中央与地方新关系。这种新关系不同于旧的中央与地方垂直式行政统制模式，也不同于欧美盛行的地方自治权甚大的联邦制，而是中央与地方相互依赖、相互依存、相互协作的新模式。在这种新模式中，中央行政宜为统括的，“大抵对外的行政，多归之中央；对内的行政，多归之地方；消极的维持安宁之行政，多归之中央；积极的增进幸福之行政，多归之地方。至其职责分配，则尤当视其国内之情状而定之也。”（《中央行政与地方行政分划之大政见》）应该说，这种设想大抵符合中国国情，是一种未尝不可一试的选择。

然而，由于当时中国政治发展的特殊情况，宋教仁在提出这些设想之后仅仅一个星期就惨遭杀害，他的理想便被束之高阁，中央与地方分权的新模式只能另辟他途。不过，由于这一问题委实重要、迫切，即使不照宋教仁的方案加以解决，也必须采用其他方案加以回应。事实上，在宋教仁提出这些方案的当时或前后，国内思想界并未放弃对这些问题的探索和研究，提出一系列的方案和设想，其中影响最巨的当数“联邦制”。

从现有资料看，联邦制在近代中国的最早明确提出，要推近代著名的政论家、思想家梁启超。他在1901年所著的《卢梭学案》中写道：“卢氏以为瑞士联邦诚太弱小，或不免为邻邦所侵轹。虽然，使有一大邦效瑞士之例，自分为数小邦，据联邦之制以实行民主之政，则其国势之强盛，人民之自由，必有可以震古烁今而永为后世万国法者。卢氏之旨其在斯乎，其在斯乎？”而“我中国……民间自治之风最盛焉，诚能博采文明各国地方之制，省省府府，州州县县，……各为团体，因其地宜以立法律，从其民欲以施政令，则成就一卢梭心目中所想望之国家，其路为最近而其事为最易焉，果尔则吾中国之政体行将为万国师矣。”显而易见，梁启超的意思不仅中国应该走上联邦制道路以解决中央集权危机，而且中国的实际情况也最适宜联邦制，最具有实行联邦制的内在要求和外部条件。

传统研究以为梁启超这些意见代表了立宪党人的普遍看法，其实这种似是而非的判断相当值得怀疑。据梁启超1902年4月写给康有为的信中解释他之所以提出联邦制设想思想背景时说：“今日民族主义最发达之时代，非有此精神，决不能立国。弟子誓焦舌秃笔以偿之，决不能弃去者也。而所以唤起民族精神者，势不得不攻满洲。日