是靠武力镇压而建立起来的高度中央集权的政权，军队是其支柱。但是，当时清朝没有警察，高度中央集权也不准建立地方性的内卫部队；维持社会治安，保持政治秩序就成了清军最重要最大量的日常任务。从外部环境来看，尽管清朝数次在边疆地区用兵，康熙年间还在东北地区与俄罗斯作战，但在“四裔宾服”之后，清军并无强大的固定的敌手。颠覆清朝的力量在内而不在外。这些决定了清军的基本职责是防民为主，内卫为主的性质。

　　由此，军队的分散驻防有其合理性：

　　一、警卫宫禁皇园陵寝，守卫各级衙门官府，看守仓库监狱，押解钱粮罪犯，协助关卡征税，查拿私盐鸦片走私，护卫驿站驿道，以及执行各级官府交付的临时性或相对长期性种种差使，都由清军执行。而要完成这些事务，显然不必强大的军团，却需要众多且分散的士兵。京营八旗、督标、抚标执行此类勤务甚多。

　　二、为维护城市治安，弹压盗匪，清军除在城门派兵守卫，盘查人员外，又在城内设立堆拨、栏栅，昼则巡查，夜则守更（如前提厦门24堆拨即属此类，相当于警察）。这又需要众多且分散的士兵。各城守协、营以及驻在城市中的驻防八旗和绿营，担负此类勤务甚多。

　　三、也是最重要的，为了更有效地监视民众，以防造反，为了使各地方官随时可以找到一支可资利用的部队，为了克服当时的交通困难而能及时镇压，清军在各市集、要隘、道口、险峻之处，设立了大大小小的汛、塘、卡、台，拨驻兵弁。这些小部队对付遍于全国揭竿而起又时起时落的反叛，极为便利，因为绝大多数在乡村活动的反叛者和盗匪都是小股流窜、乘虚蹈隙的，清军若集中兵力往往无效，甚至找不到其踪迹。清军绿营兵的主力由此而分散。

　　四、强兵悍卒从来就是专制王朝的心头大患，而以少数民族入主中原的清朝，对于一支兵力强于本族武装（八旗）的汉族武装（绿营），更是多加防备，其基本对策就是用兵力相对集中的八旗监视兵力分散的绿营。因此，绿营兵驻扎的分散，不仅由于军事的考虑，而是出于政治的需要。[40]

　　以上仅仅是理论上的分析，而在实际操作过程中的情况如何，可以引用一些官员在鸦片战争中的议论。

　　1840年8月，英军抵达天津海口，直隶总督琦善奏称：“天津存城兵共止八百余名，除看守仓库监狱城池暨各项差使外，约止六百余名。其余沿海葛沽、大沽、海口等三营，葛沽止额设兵一百余名，余二营均止数十名不等，兵力较单。”[41]查天津镇标两营，加上天津城守营、葛沽营，总兵力达2400人，[42]与实际存营数字比较，可见出外担负勤务之多。

　　1841年9月，福州将军保昌等奏：“省城旗绿营兵，除向例各处值班外，实存兵一千零四十名。”[43]“查福州八旗驻防兵弁1960名，由福建将军统辖的绿营兵共3营（左营938名，右营938名，水师营627人），总计4463人。”[44]“向例各处值班”兵数占四分之三以上。

　　1841年11月，盛京将军耆英奏称：奉天“所有各城额兵，多则七八百名，少则三四百名，东西各路额兵一二百名不等。省城西额兵五千二百余名，其各项差徭繁多，在在需人。又边外卡伦、看守围场堆拨等项，每年共需兵九百余名，均应按季轮流派往”。[45]耆英虽未直接点出可机动的兵数，但指明了兵丁担负的各项差徭之繁重。

　　清军的编制明白地说明了它利于分散“治民”，而不利于集中御外。如果用今天的眼光观之，清军不是一支纯粹的国防军，而是同时兼有警察、内卫部队、国防军三种职能。其中国防军的色彩最淡，警察的色彩最浓。退一步说，以当时的4亿人口，配备80万警察，警、民比例为1:500，以今天的标准来看，这一比例也不为过高。

　　清军布防的分散和承担的任务决定了：一、清军不可能全数用于作战，额设兵丁与可以参战的兵丁是两个不同量的概念；二、清军已束缚于各地，没有一支可机动作战的部队。[46]也就是说，总兵力达80万这一数字，在实际操作中不具有今日应有的意义。

　　由此而论，真正有意义的是鸦片战争中清军可投入作战的数量。

　　鸦片战争的实际交战省份为广东、福建、浙江、江苏；更具体一点，实际交战地点为广东的虎门、广州，福建的厦门，浙江的定海、镇海、宁波、乍浦，江苏的吴淞、镇江。[47]上述四省清军共约22万人，上述交战地区清军平时守兵约3万人。然而，不用说是全省，即便是交战地区，若非全境受英军攻击（如乍浦、镇江等地），守军不可能全数参战。例如前面提到的厦门，参加1841年8月厦门防御作战的清军共计5680人，但驻守当地的福建水师提标4300余人中参战者却不足2000人。

　　战争的到来并不能取消各地守军平时的任务，相反，局势的紧张使统治者们觉得更有必要监视民众，以防乘机生事。因此，即便在交战地区，当地清军并不能全部取消原先的汛塘哨卡，而集中其兵力；只能在这些汛塘哨卡中抽调一些兵弁，组成临时编制的部队，准备应战。抽调是鸦片战争中清军集结的唯一方法，各将军督抚从本辖区内地